Heft 2, 2008   

Editorial

Zivilgesellschaft in Brüssel. Mehr als ein demokratisches Feigenblatt?.

Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen, Heft 2/2008
Editorial

Die Europäische Union (EU) hat ein Demokratiedefizit. Diese Aussage scheint so selbstverständlich, dass sie kaum der weiteren Erläuterung bedarf (vgl. aber Bach 2000, Fuchs 2003). Die EU hat sich selbst dieses Problems angenommen. So wurde in den Vertragsreformen der letzten Jahrzehnte der demokratische Charakter der EU gestärkt. Deutlichstes Zeichen ist der Machtzuwachs des Europäischen Parlaments als direkt von den Bürgern gewählte Institution. Der Anteil von Richtlinien, die im Verfahren der Mitentscheidung unter maßgeblicher Beteiligung des Parlaments beschlossen wurden, hat deutlich zugenommen (Wessels 2008: 349). Zudem bemüht sich die Europäische Kommission um eine Öffnung gegenüber der Zivilgesellschaft. Die Meinung der organisierten Interessen, aber auch des einzelnen Bürgers soll stärker in den politischen Prozess einfließen. Die frühzeitige Veröffentlichung von Gesetzgebungsvorhaben oder Konsultationsprozesse im Vorfeld von geplanten Regelungen sollen die EU gegenüber den Wünschen und Interessen der Bürger öffnen.

Angesichts dieser Entwicklungen, im Zuge derer die Institutionenstruktur der EU erheblich verändert wurde, gerät auch die Diagnose des Demokratiedefizits potenziell ins Wanken. Hat sich das Problem also erledigt, ist es auf ein vertretbares Maß eingedämmt, oder besteht es in vollem Umfang weiter (Majone 2000, Moravcsik 2002, 2004, kritisch dazu wiederum Follesdal/Hix 2006)?

Die Veränderungen des institutionellen Gesetzgebungsweges lassen sich recht leicht beurteilen. Das Europäische Parlament hat mit den Vertragskonsolidierungen zusätzliche Befugnisse erhalten und wird damit zu einem mächtigeren Spieler. Diese Machtverschiebung schlägt sich selbst dann nieder, wenn das Parlament nur selten ein Gesetzgebungsverfahren blockiert, denn in den informellen Aushandlungsprozessen und bei der Rücksichtnahme auf Positionen verschieben sich die Kräfte innerhalb der Brüssler Institutionen erheblich zugunsten des Parlaments.

Anders sieht es hingegen bei der Beteiligung von Bürgerinteressen und der Zivilgesellschaft aus. Hier reicht die Einrichtung von Webseiten oder die Einführung von beratenden Ausschüssen allein nicht aus. Erst wenn die dort geäußerten Argumente substanziell verarbeitet werden und eine Deliberation der politischen Programme - zumindest unter Experten und Interessenvertretern - stattfindet mit Folgen für den Gesetzgebungsvorschlag, kann von einer Demokratisierung gesprochen werden. Ob und in welchem Maße dies aber geschieht, gilt es näher zu betrachten. Abhängig vom tatsächlichen Einfluss dieser diskursiven Prozesse rund um die EU-Kommission fällt auch die Diagnose des Demokratiedefizits unterschiedlich aus.

Die Einbindung der Zivilgesellschaft ist für die EU ein zweischneidiges Schwert. Demokratisierend ist die Einbindung der vielen Stimmen und guten Argumente. Eine Deliberation im Sinne von Habermas (1990, 1992) kann die Demokratie nur stärken. Ziel wäre hier, alle relevanten Argumente in einen Diskurs einzubringen, um die beste Lösung für Probleme zu ermitteln. Die vielfältigen, mit den Begriffen Diskurs und Zivilgesellschaft verbundenen Hoffnungen stehen für diese demokratisierende Wirkung (vgl. Klein 2001). Die praktische Umsetzung eines solchen Ziels führt dann aber schnell in Richtung eines Systems der pluralistischen Interessenvertretung mit den bekannten Nachteilen. Schon vor langer Zeit wurde auf die Ungleichgewichte der Interessenvertretungschancen hingewiesen (vgl. als Überblick Sebaldt/Straßner 2004). Interessen, die sich nicht auf einen bestimmten Adressatenkreis beziehen (zum Beispiel Umweltschutz), lassen sich bekanntermaßen schlechter organisieren als Interessen mit einem begrenzten Kreis potenzieller Nutznießer, die ihren Vorteil geldwert messen können (zum Beispiel Arbeitgeber). Offe hatte auf dieses Ungleichgewicht vor langer Zeit hingewiesen (Offe 1972, vgl. aber z.B. Roose 2006). Im Kontext der EU trifft diese Verzerrung nicht allein die sogenannten schwachen Interessen, sondern auch die schwachen Länder. In Bezug auf das Themenspektrum und die geographische Abdeckung drohen Verzerrungen, die einer Demokratisierung durch Interessenvertretung entgegenstehen. Die normativen Vorbehalte gegenüber Lobbying weisen auf diese Unzulänglichkeiten hin (vgl. Kleinfeld et al. 2007, Leif/Speth 2006). Wird die angestrebte Deliberation aller umgesetzt als Offenheit gegenüber Lobbyisten, wobei die starken Interessen, vor allem Wirtschaftsinteressen, und die reichen Ländern im Vorteil sind, dann würde sich das Demokratiedefizit der EU keineswegs verringern, sondern sogar noch verschärfen. Entscheidend ist also, in welchem Maße es der EU tatsächlich gelingt, ein breites Spektrum von Interessen in einen Diskurs zu integrieren, der im Politikzyklus einflussreich wird oder mindestens nicht vollkommen irrelevant bleibt.

Die Bearbeitung des Demokratiedefizits ist für die EU aus zwei Gründen von Bedeutung. Auf der einen Seite steht die Legitimität der EU insgesamt auf dem Spiel. Die EU definiert sich als demokratische Gemeinschaft demokratischer Staaten. In der Präambel des konsolidierten Vertrages über die Europäische Union wird auf beide Demokratieaspekte verwiesen. In den Kopenhagener Kriterien, mit denen die Bedingungen eines Beitritts zur EU festgelegt wurden, sind stabile demokratische Institutionen von hervorgehobener Bedeutung. Der Bezug auf Demokratie ist für das Selbstverständnis der EU und ihre Legitimationsbasis von größter Wichtigkeit.

Auf der anderen Seite erhofft sich die EU durch eine Demokratisierung eine verbesserte Anerkennung bei den Bürgern. Die geringe Begeisterung der Europäer für die Union soll gestärkt werden durch die Stärkung ihres demokratischen Charakters. Der Verfassungsprozess hatte seine Intention nicht zuletzt in diese Richtung (vgl. z.B. Leinen 2001, Lepsius 2006) – um so schmerzlicher war in Hinblick auf die Akzeptanz der EU sein Scheitern. Tatsächlich sind die Bürger Europas trotz aller institutionellen Reformen vom demokratischen Charakter der EU nicht überzeugt. Nur 30 % waren im Herbst 2007 der Ansicht, dass ihre Stimme in Europa zähle (Europäische Kommission 2007b: 40).i Wenn die Europäer gefragt werden, was die Europäische Union für sie bedeute, antworten nur 22 % Demokratie. Ebenso viele denken an Bürokratie und Geldverschwendung (21 % bzw. 20 %, Europäische Kommission 2007a: 91). Ein verstärkter Glaube an die demokratische Legitimität würde der EU also gut zu Gesicht stehen. Eine Deliberation mit der Zivilgesellschaft könnte die Legitimationsbasis verbessern, eine verzerrte, selektive Einbindung von Lobbyisten die Probleme verschärfen. Die Kommission bemüht sich, die Chancen zu nutzen und die Gefahren abzuwehren. Die Beteiligungsmöglichkeiten wurden ausgebaut und die Bürger zur Beteiligung ermuntert. Parallel entwickelt die Kommission Instrumente zur Kontrolle und Reglementierung von Interessenorganisationen. Das Weißbuch Europäisches Regieren (Europäische Kommission 2001) und das Grünbuch zur Europäischen Transparenzinitiative (Europäische Kommission 2006) sind Schritte auf diesem Weg, sich selbst Regeln zur Einbindung der Zivilgesellschaft zu geben und gleichzeitig die Transparenz und Repräsentativität dieser Einbindung zu gewährleisten. Wer sich mit diesen Dokumenten beschäftigt, bekommt schnell einen Eindruck von den Hoffnungen auf Legitimationsgewinn und den parallelen Versuchen, Schieflagen einzudämmen.

Doch Papier ist geduldig, die Bücher der EU, gleich welcher Farbe, sind Absichtserklärungen für zukünftiges Vorgehen, die kommende Regelungen allenfalls skizzieren. Entscheidend ist die Wirklichkeit zwischen egoistischem Lobbying der Starken und breiter Deliberation aller relevanten Kräfte und aller guten Argumente. Gerade aus dieser Ambivalenz einer zivilgesellschaftlichen Beteiligung ergibt sich der Bedarf einer genauen empirischen Analyse der wirklichen Interesseneinbindung.

Das vorliegende Heft widmet sich dieser Herausforderung. Dabei liegt das Hauptaugenmerk auf dem Umgang der EU-Kommission mit der Zivilgesellschaft. Dieser Fokus mag angesichts der zunehmenden Bedeutung des Parlaments überraschen. Doch in diesem Heft soll nicht allgemein die Lobbyingaktivität auf europäischer Ebene betrachtet werden (vgl. dazu Lahusen/Jauß 2001, Schendelen 2003). Vor dem Hintergrund der Diskussionen um das Demokratiedefizit stellt sich die entscheidende legitimatorische Frage bei der Kommission, die mit ihrem Initiativmonopol für europäische Gesetzgebung eine herausragende Rolle spielt und gleichzeitig weder durch die Bürger gewählt, noch direkt von einem Parlament kontrolliert wird.

Der Beitrag von Matthias Freise macht den Auftakt mit einer Diskussion der Frage, was die Europäische Kommission unter Zivilgesellschaft versteht. Dabei wird nicht nur das Spektrum der Akteure deutlich, die aus Sicht der Kommission relevant sind, sondern die der Zivilgesellschaft zugedachte Rolle zeichnet sich deutlich ab. Freise zieht die Verbindungslinien zwischen dem Verständnis der Kommission und der wissenschaftlichen Debatte und weist auf die Anknüpfungspunkte auf beiden Seiten hin. Gudrun Eisele nimmt sich mit dem Wirtschafts und Sozialausschuss ein eigenes Gremium der EU vor. Hier soll die „organisierte Zivilgesellschaft“ zusammenkommen und beratend den europäischen Gesetzgebungsprozess begleiten. Der Beitrag beschreibt die Kluft zwischen Wunsch und Wirklichkeit und zeigt unterschiedliche Wege auf, wie der Ausschuss an Bedeutung gewinnen und seiner ursprünglichen Aufgabe besser gerecht werden könnte. Matthias Dembinski und Jutta Joachim bearbeiten das Feld der Außen- und Sicherheitspolitik. Sie zeichnen am Beispiel des 1998 verabschiedeten Kodexes zum Export von Rüstungsgütern nach, wie Verbände in diesem Politikfeld, das zwischen den Regierungen koordiniert wird, durch Koalitionsbildung und Überzeugungsarbeit trotz schwierigster Ausgangsbedingungen etwas erreichen konnten. Kristina Charrad analysiert das Spektrum der Interessenvertretungsorganisationen. Die doppelte Verzerrung der vertretenen Interessen wird deutlich: die thematische Verzerrung mit einer Privilegierung des Kapitals und eine geographische Verzerrung zum Nachteil der mittelosteuropäischen Beitrittsländer. Christine Quittkat diskutiert verschiedene Konsultationsinstrumente, mit denen die Kommission Interessengruppen und Bürgern die Chance gibt, ihre Kommentare zu geplanten Vorhaben frühzeitig einzubringen. Die entscheidende Frage ist aber, wie die Kommentare in den weiteren Prozess eingehen. Hier bleibt das Resümee sehr verhalten. Die weitere Bearbeitung der Vorschläge ist weitgehend intransparent und konkrete Niederschläge in den Kommissionsvorlagen gibt es kaum. Thorsten Hüller nimmt sich ergänzend zu dem Beitrag von Quittkat das in den letzten Jahren verstärkt genutzte Instrument der Online-Konsultationen vor. Hier scheint auf den ersten Blick ein besonderes demokratisierendes Potenzial zu liegen, weil per Internet viele Menschen zu geringen Kosten in einen Diskurs treten können. Die Deliberation der Interessengruppen und der Bürger wird durch das technische Hilfsmittel scheinbar eine konkrete Möglichkeit. Hüller stellt ausgehend von demokratietheoretischen Überlegungen konkrete Kriterien auf und diskutiert die Möglichkeiten, die sich durch Online-Konsultationen bieten. So kommt er zu einem weniger euphorischen, gleichwohl realistischen Bild der Chancen dieses Instruments. Das Heft wird abgerundet durch einen Praxisbericht von Kathrin Glastra über die Arbeit Brüsseler Public Affairs Agenturen. An einem Beispiel erläutert die Mitarbeiterin eines Lobbyingbüros ihre konkrete Arbeit. Der Blick von innen heraus beschreibt jenseits der Sagen und Vorurteile über „das Lobbying“ das tatsächliche Vorgehen, das dem Leser die Möglichkeit gibt, sich selbst ein Urteil über die Demokratie fördernde und/oder einschränkende Bedeutung dieser Arbeit zu bilden. Der Themenschwerpunkt wird mit mehreren Buchbesprechungen abgerundet. In diesem dynamischen Forschungsfeld gibt es gleich eine ganze Reihe von Neuerscheinungen, die von Dawid Friedrich, Alexia Duten und Rudolf Speth vorgestellt werden.

Forderungen nach und Strategien zur Einbindung der Zivilgesellschaft rufen beides hervor: Ängste vor der Herrschaft der Lobbyisten und Hoffnungen auf eine deliberative Komponente einer europäischen Demokratie. Angesichts dieser hochtrabenden Hoffnungen und tiefgreifenden Ängste ist eine nüchterne, auf sorgfältiger empirischer Analyse basierende Bestandsaufnahme umso wichtiger.

Sich von einem demokratischer werdenden Institutionensystem eine höhere Akzeptanz der EU zu erhoffen, erscheint gleichwohl unangebracht. Zweifellos: Die Bürger Europas denken bei der EU nicht zuerst an ein demokratisches Institutionensystem, und sie halten Demokratie für ein großes, wichtiges Gut. Fragt man aber, welche geographische Ebene der Entscheidungsfindung sie wünschen und lässt ihnen nicht nur die Wahl zwischen der nationalen Ebene und Europa, sondern stellt das gesamte Spektrum zur Disposition, dann entscheiden sie sich im transnationalen Bereich eher für die globale Ebene und gerade nicht für die europäische (Weßels 2004). Auf der globalen Ebene finden sich aber Institutionensysteme, die noch weit undemokratischer und bürgerferner agieren als die EU. Bei der Präferenz für eine politische Regelungsebene scheint der demokratische Charakter keine Rolle zu spielen. So wird auch verständlich, dass der Verfassungsvertrag, der noch einmal einen Demokratisierungsschub bedeutet hätte, von denselben Bürgern abgelehnt wird, die das Demokratiedefizit der EU beklagen. Und auch die Wirkungslosigkeit der vergangenen Demokratisierungsstufen bei den Vertragsrevisionen in Hinblick auf die Akzeptanz der EU kann nur so verständlich werden. Die Entsprechung des Institutionensystems mit den normativen Regeln der Demokratietheorie ist für die Präferenz einer Regelungsebene und die Akzeptanz supranationaler Institutionen scheinbar wenig oder nicht entscheidend.

Ein Freifahrtschein ergibt sich für die EU daraus freilich nicht. Eher im Gegenteil verweist dieser Befund neben der Notwendigkeit einer Demokratisierung auf die Bedeutung weiterer Wege, die Bürger an ihre EU zu binden. Mit der Demokratisierung allein wird die EU keine vertiefte Akzeptanz bei den Bürgern finden. Ein erster wichtiger Schritt bleibt es gleichwohl.

Die Redaktion dankt Peter Bednarz für die Zuarbeit bei der Erstellung des Themenschwerpunkts.

Am 14. und 15. März 2008 diskutierten 30 Expertinnen und Experten aus Wissenschaft, Politik, Unternehmen, Verwaltung, Medien, Verbänden, Stiftungen und anderen gemeinnützigen Organisationen auf Einladung der Stiftung Bürger für Bürger auf dem "Forum Bürgergesellschaft" (im Schloss Diedersdorf bei Berlin) das Konzept Bürgerkommune, /best practice /und Entwicklungspotenzialed. Eine Auswahl an Beiträgen dieses Forums ist in diesem Heft dokumentiert.

Matthias Freise (Gastherausgeber, Münster), Jochen Roose (Berlin)

Literatur

Bach, Maurizio 2000: Die europäische Integration und die unerfüllten Versprechen der Demokratie. In: Klingemann, Hans-Dieter/Neidhardt, Friedhelm (Hg.): Zur Zukunft der Demokratie. Herausforderungen im Zeitalter der Globalisierung. WZB-Jahrbuch 2000. Berlin: edition sigma, 185-213.

Europäische Kommission 2001: Europäisches Regieren. Ein Weißbuch. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/de/com/2001/com2001_0428de01.pdf.

Europäische Kommission 2006: Grünbuch Europäische Transparenzinitiative. http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/doc/com2006_0194_4_de.pdf.

Europäische Kommission 2007a: Eurobarometer 67. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb67/eb67_en.pdf.

Europäische Kommission 2007b: Eurobarometer 68. First Results. http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb68/eb68_first_en.pdf.

Follesdal, Andreas/Hix, Simon 2006: Why there is a Democratic Deficit in the EU. A Response to Majone and Moravcsik. In: Journal of Common Market Studies, Jg. 44, Heft 2, 533-562.

Fuchs, Dieter 2003: Das Demokratiedefizit der Europäischen Union und die politische Integration Europas: Eine Analyse der Einstellungen der Bürger in Westeuropa. In: Brettschneider, Frank et al. (Hg.): Europäische Integration in der öffentlichen Meinung. Opladen: Leske+Budrich, 29-56.

Habermas, Jürgen 1990: Strukturwandel der Öffentlichkeit. Untersuchungen zu einer Kategorie der bürgerlichen Gesellschaft. Frankfurt/M.: Suhrkamp.

Habermas, Jürgen 1992: Faktizität und Geltung. Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft.

Klein, Ansgar 2001: Der Diskurs der Zivilgesellschaft. Politische Hintergründe und demokratietheoretische Folgerungen. Opladen: Leske+Budrich.

Lahusen, Christian/Jauß, Claudia 2001: Lobbying als Beruf. Interessengruppen in der Europäischen Union. Baden-Baden: Nomos.

Leif, Thomas/Speth, Rudolf 2006: Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung.

Leinen, Jo 2001: Eine europäische Verfassung. Grundlage einer föderalen und demokratischen Ordnung der EU. In: Timmermann, Heiner (Hg.): Eine Verfassung für die Europäische Union. Beiträge zu einer grundsätzlichen und aktuellen Debatte. Opladen: Leske+Budrich, 57-66.

Lepsius, M. Rainer 2006: Identitätsstiftung durch eine europäische Verfassung. In: Hettlage, Robert/Müller, Hans-Peter (Hg.): Die europäische Gesellschaft. Konstanz: UVK, 109-127.

Majone, Giandomenico 2000: The Credibility Crisis of Community Regulation. In: Journal of Common Market Studies, Jg. 38, Heft 2, 273-302.

Moravcsik, Andrew 2002: In Defence of the 'Democratic Deficit': Reassessing the Legitimacy of the European Union. In: Journal of Common Market Studies, Jg. 40, Heft 4, 603-634.

Moravcsik, Andrew 2004: Is there a 'Democratic Deficit' in World Politics? A Framework for Analysis. In: Government and Opposition, Jg. 39, Heft 2, 336-363.

Offe, Claus 1972: Politische Herrschaft und Klassenstruktur. Zur Analyse spätkapitalistischer Gesellschaftssysteme. In: Kress, Gisela/Senghaas, Dieter (Hg.): Politikwissenschaft. Eine Einführung in ihre Probleme. Frankfurt/M.: Fischer, 135-164.

Roose, Jochen 2006: Auf dem Weg zur Umweltlobby. Zur Vertretung der Umweltinteressen in Deutschland. In: Leif, Thomas/Speth, Rudolf (Hg.): Die fünfte Gewalt. Lobbyismus in Deutschland. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 270-287.

Schendelen, Rinus van 2003: Machiavelli in Brussels. The Art of Lobbying the EU. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Sebaldt, Martin/Straßner, Alexander 2004: Verbände in der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.

Weßels, Bernhard 2004: Staatsaufgaben: gewünschte Entscheidungsebene für acht Politikbereiche. In: Deth, Jan van (Hg.): Deutschland in Europa. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, 257-273.

Wessels, Wolfgang 2008: Das politische System der Europäischen Union. Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.